A pesar de los ajustes realizados en la propuesta de ley durante el proceso legislativo previo a su evaluación en el pleno de la Asamblea, deseamos destacar nuestras preocupaciones respecto a limitaciones estructurales y esenciales que trascienden el actual debate de las autoridades.
Empezamos por enfatizar que la propuesta de reforma tributaria carece de la capacidad para generar ingresos suficientes y hacer frente a las demandas del Presupuesto Público. Esta deficiencia se atribuye principalmente a la focalización de las reformas en la reducción de impuestos para grandes empresas mediante la introducción de nuevos beneficios fiscales.
Nos preocupa especialmente la persistencia en la implementación de incentivos tributarios sin evidencia concluyente de que dichas medidas hayan generado más inversión o empleo en el pasado. La ausencia de justificación sugiere que estos nuevos beneficios pueden considerarse como parte de los resultados obtenidos por la «captura corporativa», lo cual resulta costoso para el país. Por ejemplo, en 2022, Ecuador destinó alrededor de USD 1.700 millones de dólares en gasto tributario exclusivamente para grupos económicos.[1]
El gasto tributario se refiere a las exenciones, deducciones, créditos tributarios y otros beneficios fiscales que reducen la carga fiscal de ciertos contribuyentes o sectores económicos. Aunque no implica un desembolso directo del Estado, sí representa una pérdida de ingresos fiscales que de otro modo podrían destinarse a financiar servicios públicos esenciales y programas sociales. Cada vez que las empresas no pagan impuestos por encontrarse en zonas francas o acogerse a otros incentivos tributarios, la cantidad de ingresos del Estado se reduce.
Así, en promedio, Ecuador deja de percibir alrededor de USD 5.000 millones en concepto de incentivos tributarios,[2] una cifra superior al presupuesto destinado tanto a la educación como a la salud. De manera similar, durante el periodo comprendido entre 2017 y 2022, se registró una pérdida de USD 30.465,2 millones, equivalente a la mitad de nuestra deuda externa.[3] ¿Y ahora se pretende perder más ingresos fiscales?
Gasto tributario del Ecuador
Elaboración: Iturralde en base a varios números de Manual de Gasto Tributario del SRI.
Debemos tener en cuenta, además, que los incentivos no benefician a todos por igual, lo que plantea un desafío en términos de la equidad en la carga tributaria. Al respecto, un estudio del Servicio de Rentas Internas (SRI) resulta revelador al indicar que el 10% de las empresas con mayores ingresos se beneficiaron del 90% del gasto tributario asumido por el Estado. En otras palabras, el gasto tributario muestra una estructura regresiva en Ecuador, es una especie de subsidios para los ricos, ya que no tiene la capacidad de generar beneficios por igual.
Gasto Tributario para Impuesto a la Renta para sociedades
Fuente: Iturralde con información del Manual de Gasto Tributario del 2020.
Por ende, la principal fuente de aumento en el gasto tributario derivada de la propuesta de ley serían las zonas francas. Estas se perfilan como el principal mecanismo para la reducción de impuestos, favoreciendo principalmente a grandes corporaciones y a los sectores de mayores ingresos, a expensas de los sectores de ingresos medios, bajos e incluso los más vulnerables, que carecerán de beneficios significativos.
Ahora bien, si verdaderamente se cree que los incentivos fiscales generan inversión, proponemos incluir un artículo que exija evaluar la eficacia de un incentivo como condición previa para aprobar nuevos incentivos.
Lo anterior debería considerar que el Servicio de Rentas Internas (SRI) demuestre la efectividad de los incentivos tributarios desde 2010 y rinda cuentas sobre los resultados obtenidos. Asimismo, abogamos por la transparencia en la inversión prometida por el Ministerio de Producción desde 2010, incluyendo la publicación de Contratos de Inversión y el cumplimiento de metas por parte de las empresas. En cambio, el SENAE y el Comex que revelen qué empresas se han beneficiado de reducciones de aranceles en la última década, así como los resultados obtenidos en términos de producción, productividad y contribución al país.
Es fundamental evaluar la efectividad de los incentivos tributarios a través de políticas fuertes, para garantizar que los incentivos fiscales contribuyan a un mejor entorno de producción y empleo, en lugar de simplemente generar mayores márgenes de utilidad y rentabilidad en un grupo reducido de grandes empresas.
En otras ocasiones,[4] además hemos sugerido que los incentivos tributarios tienen que cumplir por lo menos con:
1 Proporcionar reglas claras y precisas sobre el uso de los incentivos fiscales, asegurando que sean específicos, focalizados, cuantificables y verificables para minimizar los espacios fiscales que facilitan la elusión y evasión de impuestos.
2 Considerar los costos asociados a la implementación, administración, control y fiscalización de los incentivos tributarios.
3 Mantener una contabilización permanente e institucionalizada del gasto tributario.
También es crucial, especialmente en medidas fiscales que se toman en contextos de austeridad, que se demuestre que los legisladores y el ejecutivo han tomado en cuenta los estándares de Naciones Unidas recogidos en sus ´ Principios Rectores Relativos a las Evaluaciones de los Efectos de las Reformas Económicas en los Derechos Humanos´,[5] los cuales obligan a, por lo menos, lo siguiente:
1 La necesidad de que los Estados demuestren que las reformas económicas propuestas cumplirán las obligaciones en derechos humanos, y la importancia de evitar medidas discriminatorias y buscar la igualdad en las políticas económicas.
2 La obligación de los Estados de movilizar todos los recursos disponibles combatiendo la evasión fiscal y asegurando un sistema monetario y tributario progresivo, para cumplir prioritariamente con las obligaciones fundamentales de derechos humanos.
3 La obligación de realizar una evaluación del impacto en derechos humanos antes de adoptar medidas fiscales. Y si se adoptan medidas regresivas, deben ser proporcionales, temporales y no afectar desproporcionadamente a grupos vulnerables, garantizando que no comprometan el contenido básico mínimo de los derechos protegidos por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
Finalmente, queremos recordar que a lo largo de los últimos 16 años hemos sido testigos de más de 20 reformas tributarias, incluyendo incentivos y amnistías tributarias, sin observar mejoras sustanciales en la producción, el empleo o la inversión extranjera. Por lo tanto, consideramos imperativo abandonar estas reformas de dudosa validez y buscar soluciones estructurales que respeten los derechos humanos de los ecuatorianos con especial énfasis en el cuidado de los grupos vulnerables a las políticas regresivas, incluyendo los pueblos indígenas, las mujeres, y las familias trabajadoras.
Para nosotros el proyecto de ley ha pasado por alto otras alternativas viables y justas para generar ingresos permanentes, por ejemplo: la implementación de un impuesto a las ganancias extraordinarias de los grupos económicos, la imposición de un impuesto del 2% sobre las ganancias de la banca, recuperar el 5% del impuesto a la salida de divisas (reducido por Lasso), un mayor énfasis en el control de la evasión fiscal y la regulación de los servicios financieros, incluyendo un mejor combate de los paraísos fiscales; así como la adopción de mecanismos de política monetaria progresista que implicaría principalmente retomar la capacidad del Estado de financiarse mediante una coordinación técnica y responsable con el Banco Central.
En resumen, al CDES le preocupa la propuesta de incentivos tributarios en la Ley de Eficiencia Económica y Generación de Empleo. Desde la falta de capacidad para generar suficientes ingresos hasta la regresividad del gasto tributario. Para abordar estos problemas, es crucial evaluar la efectividad de los incentivos, exigir transparencia en la inversión prometida y buscar soluciones que respeten los derechos humanos, priorizando la contribución justa de los sectores más ricos para enfrentar los desafíos económicos y fiscales del país.
[1] Ver Monitoreo de Justicia Tributaria de CDES disponible en: https://www.cdes.org.ec/informe-sobre-fuentes-e-indicadores-de-justicia-tributaria/
[2] Ver Manual de Gasto Tributario de SRI, disponible en: https://www.sri.gob.ec/estudios-investigaciones-e-indicadores
[3] En 2022, el gasto en educación fue de 4.861,2 millones; en salud, de 3.162,5 millones; y la deuda externa alcanzó los USD 59.525,7 millones. La fuente de esta información es el Banco Central del Ecuador, y se puede verificar en el siguiente enlace: https://www.bce.fin.ec/informacioneconomica.
[4] Ver investigación de Carvajal, ´Ecuador: Privilegios tributarios en sector telecomunicaciones´, pág. 57, disponible: https://www.latindadd.org/2019/06/26/ecuador-privilegios-tributarios-en-sector-telecomunicaciones/
[5] Ver Principios Rectores de Naciones Unidas en: https://www.ohchr.org/es/2019/01/un-expert-issues-new-guiding-principles-economic-reforms-and-human-rights
