Observaciones del proyecto de ley urgente de reforma al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP)

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• El proyecto de ley busca reforzar las políticas de austeridad mediante su institucionalización en una serie de disposiciones que tienden a reconcentrar competencias en el Ministerio de Finanzas; restringir la necesaria flexibilidad fiscal al imponer un límite más restrictivo para la modificación de los ingresos y egresos del PGE del 5% (en línea con los compromisos del acuerdo con el FMI);  limitar la posibilidad de realizar inversión pública mediante una definición más severa de reglas fiscales; e impedir la posibilidad de financiamiento interno del Estado.
• Ello en un marco de crisis sanitaria que contradictoriamente exige políticas expansivas de inversión en el sistema de salud pública y el sostenimiento del consumo de las familias.
• Los límites al crecimiento del gasto  y la inversión pública, de forma independiente al crecimiento de los ingresos, buscan alimentar un fondo de estabilización, puesto que cualquier aumento de los ingresos por encima de los techos de gasto se destinarían a un mecanismo ineficiente y opaco como un fondo. 
• Sin embargo, de manera contradictoria, a pesar que se restringirían las capacidades nacionales para invertir en acciones que garanticen la vida y seguridad de la población, se incluyen sistemáticamente disposiciones que pretenden garantizar el pago de laudos internacionales u operaciones de deuda.  

1.- Se amplían las competencias del Ministerio de Finanzas para limitar el gasto y la inversión pública sobre entidades que no forman parte del presupuesto general del Estado (PGE).

• El proyecto de ley otorga competencias al MEF para definir de manera vinculante la programación fiscal del Sector Público No Financiero -SPNF- (que incluye a entidades del Gobierno Central, Gobiernos Autónomos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social (Art. 8 del proyecto).
• Si bien cada entidad del SPNF debe determinar límites o “techos”de gasto de forma anual y plurianual, para hacerlo debe sujetarse al marco vinculante de programación fiscal establecido por el MEF.   
• De acuerdo con la Constitución, el artículo 292 establece que el Presupuesto General del  Estado incluye los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados. Además, que garantiza la autonomía financiera y administrativa de los GADs (art. 238 CRE), y del Instituto de Seguridad Social (art. 370 CRE).
• En el proyecto de ley se definen “reglas fiscales” vinculantes para todo el SPNF, e instrumentos de programación fiscal definidos por el MEF que buscan limitar la expansión del gasto y  la inversión pública de entidades por fuera del PGE, lo cual erosiona su autonomía financiera y administrativa.   

2.- Se restringe aún más la flexibilidad del Ejecutivo para modificar los ingresos y egresos del PGE, estableciendo un límite del 5%.

• El Código de Planificación y FInanzas Públicas vigentes, establece que el Ejecutivo podrá modificar los niveles de ingresos y egresos del PGE hasta por un 15% de las cifras aprobadas por la Asamblea Nacional. En el proyecto de ley se reduce ese porcentaje al 5%
• Sin embargo, se establece como excepción los incrementos destinados a cubrir operaciones de manejos de pasivos, y estado de excepción. No se incluye una definición de “operaciones de manejo de pasivos”, pero podrían incluir por ejemplo, pago de laudos arbitrales o reestructuraciones de deuda.

3.- Se establecen “reglas fiscales” más severas con la finalidad de limitar aún más la inversión pública. 

• El artículo 286 de la CRE, establece como principal regla fiscal que los egresos permanentes se financiarán con ingresos permanentes. Los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes. De forma, que el límite exclusivo para el crecimiento del gasto se sujeta al nivel de crecimiento de los ingresos.
• En el proyecto de ley, se introducen dos nuevas reglas fiscales: la “regla de deuda y otras obligaciones de pago”, y la “regla de crecimiento de egresos”, las cuales buscan limitar la posibilidad de expansión de la inversión pública.
• La regla de deuda, busca reducir y estabilizar el saldo de deuda pública bajo el límite del 40% del PIB (art. 41 del proyecto de ley), y otorga al MEF competencias para definir el límite del endeudamiento por sectores y por entidades, incluso para aquellas que gozan de autonomía administrativa y financiera.
• La “regla de crecimiento de egresos” permite establecer límites a la expansión de los egresos permanentes y no permanentes del Estado, aún cuando existieren los ingresos suficientes, de forma vinculante para todo el SPNF. De forma que, no se podría expandir la inversión pública a pesar de contar con los recursos permanentes o no permanentes suficientes.
• Sin embargo, se excepciona el pago laudos arbitrales, por lo que se garantiza que siempre podrá ampliarse el gasto para cubrir laudos internacionales.

4.- Injustificadamente se establece una excepción para el aumento de gasto público: el pago de laudos internacionales.

• A pesar del énfasis del proyecto de Ley en el control del gasto público, de forma sistemática se incluyen excepciones que permitirían destinar recursos para el pago de laudos o sentencias internacionales.
• Por ejemplo, la disposición general vigésimo primera establece que en el periodo 2020 – 2024 los incrementos presupuestarios destinados al pago de laudos no se computan al límite de modificaciones del PGE. Análogamente, se crea una asignación para contingencias fiscales que incluye la cobertura de “pasivos contingentes” (artículo 24 del proyecto de ley), y se dispone además, que los recursos destinados al pago de laudo no serán tomados en cuenta para el cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto (art. 41 del proyecto de ley)  

5.- Se sujeta la planificación nacional a la programación fiscal, aún cuando la Constitución establece expresamente lo contrario.

• De acuerdo con la Constitución, el artículo 280 establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos. 
• Sin embargo, en el proyecto de ley se condiciona la planificación nacional a instrumentos de programación fiscal definidos por el MEF.
• el MEF tiene competencia para definir la “programación fiscal plurianual” que se impone a la planificación plurianual y anual: la incorporación de nuevos proyectos de inversión se condiciona a que sea consistente con la programación fiscal, lo que en definitiva subordina el cumplimiento del plan de desarrollo al cumplimiento de metas fiscales (artículo 16 del proyecto de ley).

6.- Se restringen aún más los  instrumentos de autofinanciamiento del Estado: Se eliminan los CETES, y se reemplazan por “notas del tesoro”. Además, se restringe absolutamente el financiamiento del BCE. 

• Las notas del tesoro sólo pueden cubrir deficiencias temporales de caja; hasta un 8% de los gastos totales del PGE, con vencimientos menores a 365 días. Sin embargo, se establece como techo para la emisión de notas del tesoro, que no se puede superar el saldo vigente de CTES, es decir, para emitir notas se deberán liquidar previamente CTES.. 
• Además que se incluye otra prohibición para que el BCE financie al Estado con excedentes de liquidez: se prohíbe que invierta en títulos valores emitidos por el  Estado, incluyendo cualquier instrumento de administración de liquidez.

7.-   Se incluye la obligación de prever un 3% del PGE para “contingencias fiscales”. Este concepto, nuevamente puede incluir indemnizaciones por laudos arbitrales.

• De acuerdo con el artículo 298 de la constitución, se prohíbe crear preasignaciones presupuestarias diferentes a salud, educación, gads y ciencia y tecnología. En este caso, se establece una “asignación”constante para un fin indeterminado pero que en el fondo tendría los mismos efectos de una preasignación.
• Además, no está clara la forma de definir un riesgo fiscal, lo que amplía la discrecionalidad del MEF, aunque de una lectura sistemática del proyecto se puede prever que aquellos riesgos fiscales incluyan pagos de laudos arbitrales.