CDES – Sofía Jarrín Hidalgo
Enmarcados en las dinámicas y contextos del capitalismo internacional, desde principios de este siglo hasta la actualidad, la política exterior brasilera cumple un rol decisivo en la determinación del escenario político y económico de la región; fundamentalmente por su relevancia en la generación de procesos de inversión directa e indirecta en el sector energético y de infraestructura, así como su liderazgo en los mecanismos de intercambio comercial de commodities entre los países de la región.
Con el propósito de promover procesos de “desarrollo” en estos sectores involucrados, los representantes de los gobiernos de Ecuador y Brasil, a partir del 2000, han estrechado relaciones de cooperación que se cristalizan en manifiestos oficiales de ambos países en diversos espacios de integración supranacionales, como lo son la CAN, MERCOSUR y últimamente UNASUR y CELAC (Guerrero, 2012, pág. 8).
La intención de consolidar relaciones políticas de integración y cooperación entre ambos países se deriva de objetivos políticos y económicos concretos. Desde la perspectiva brasilera, su dinamismo diplomático está abocado a promover el discurso de “la unidad latinoamericana”, el cual persigue el interés de establecer socios comerciales que representen y se acojan a las necesidades de Brasil. En términos geopolíticos, estos intereses se expresan en estrategias que están orientadas a garantizar la seguridad energética de ese país, a través de la estructuración de una plataforma política, económica y militar que se sustenta en acuerdos bilaterales y multilaterales (Moreno, 2012).
Para lograr este propósito, la política exterior del gobierno brasilero se ha apalancado en incentivos crediticios y en la promoción de inversiones directas e indirectas del Banco Nacional de Desarrollo Social y Económico (BNDES), cuyo capital permite impulsar la internacionalización de grandes empresas, con la finalidad de asegurar la captación de recursos e insumos para su crecimiento económico.
En el Ecuador, la incidencia de la política exterior de Brasil se materializa en diversos proyectos de infraestructura y de energía encaminados por estas empresas, los cuales están enmarcados en la construcción de corredores viales, acueductos, sistemas de riego y agua potable, infraestructura aeroportuaria, centrales hidroeléctricas, oleoductos y canales de transporte de hidrocarburos. Dichos proyectos, han acarreado diversos desacuerdos diplomáticos con el Estado ecuatoriano y el gobierno brasilero debido a que existen cuestionamientos articulados a prácticas diplomáticas que responden a intereses privados y que buscan generar condiciones preferenciales que brindan ventajas competitivas frente a otras empresas locales. Estas tensiones se han expresado fundamentalmente en las compañías Norberto Odebrecht y la petrolera estatal Petrobras (Moreno, 2012, págs. 18-25).
En el caso de la constructora Norberto Odebrecht S.A., inicia su actuación en el Ecuador desde 1987 con el Proyecto Hidroeléctrico Acueducto Santa Elena. En casi tres décadas de operación (1987-2013), la empresa ha logrado captar alrededor de 15 proyectos de infraestructura con diferentes instituciones públicas del Estado ecuatoriano, por un monto global de 2.293 millones de dólares, de los cuales seis de ellos se financiaron total o parcialmente por el BNDES. El monto total de aportaciones de esta entidad financiera asciende a 639 millones de dólares entre el 1987 al 2013 (Coalición Regional, 2015).
En torno al desempeño de esta empresa, a lo largo de su gestión se han generado problemas que han desembocado incluso en crisis diplomáticas entre ambos países. Entre las observaciones realizadas, se ponen en evidencia que en varios proyectos los costos finales de los contratos otorgados para su ejecución experimentaron incrementos cuantiosos, a través de adendas efectuadas a la figura de los contratos originales. Al respecto podemos mencionar el caso emblemático del proyecto vial de la Interoceánica Norte en la Provincia de Sucumbíos (1996), sobre el cual se impusieron seis adendas al contrato original, incrementando el monto inicial de la licitación de USD 80.586.701,14 a USD169.949.472, es decir que presentó un incremento del 111% (Coalición Regional, 2015).
De igual manera, podemos mencionar otros casos puntuales que presentan las mismas irregularidades, como por ejemplo el proyecto de la Central de Generación Hidroeléctrica Manduriacu (2011) y el Poliducto Pascuales-Cuenca (2013); en el primer caso, el costo de adjudicación de la obra fue de USD 124 millones, sin embargo, en su ejecución se realizó un incremento del 58% de valor inicial, es decir que alcanzó un costo total de USD 183 millones. Por otro lado, el caso del Poliducto Pascuales-Cuenca hasta el momento presentó un incremento del 19% del contrato inicial, el cual pasó de un costo nominal de 370 millones a 440 millones dólares. Otra de la observaciones que saltan a la vista, son los plazos de cumplimiento de las obras otorgadas a Odebrecht, puesto que estas modificaciones al presupuesto de los contratos también se traduce en demoras importantes en la entrega de las obras comprometidas, como es el caso del proyecto de la vía Interoceánica Norte, que presentó demoras de aproximadamente 37 meses frente al plazo establecido, es decir que el trabajo finalizó 67 meses después de la firma del contrato inicial (Coalición Regional, 2015).
La capacidad de incidencia de la política exterior brasilera en el Ecuador, se refleja en que existen irregularidades en la firma de convenios de crédito entre la empresa y el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, que se traducen en controversias con el marco normativo interno; no obstante, Odebrecht mantiene preferencias en la adjudicación de proyectos de infraestructura. De acuerdo al informe final de la Auditoria de la Deuda Bilateral de 2008, efectuado por la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC), el proyecto Hidroeléctrico Acueducto Santa Elena del tramo II (1992) fue derivado a la empresa con un costo aproximado de 160.898 millones de dólares. Anterior a la firma del contrato, la empresa ya contaba con un crédito de USD11.900 millones, por parte de la institución financiera. De igual manera, con relación a las Obras Complementarias de Infraestructura para la Península de Santa Elena (1997), cuyos costos alcanzaron los 126,7 millones de dólares, de los cuales el banco aprobó anticipadamente un convenio de crédito por USD 38.250 millones. En este último caso, también se observa que la adjudicación de dicho contrato fue direccionado hacia la empresa, sin cumplir con los procedimiento reglamentados por la ley en casos de licitación de contratos de obras públicas (CAIC, 2007).
Así también, se han presentado incumplimientos en los procesos de licenciamiento ambiental[1] de los proyectos impulsados por la empresa, tal es el caso del Nuevo Aeropuerto del Tena en el Provincia de Napo (2008) y en la Central de Generación Hidroeléctrica Manduriacu en la Provincia de Pichincha (2012), ambos proyectos consolidaron sus procesos de adjudicación y firmas contractuales, sin contar con estudios previos de impacto ambiental (Coalición Regional, 2015).
El caso que se distingue por causar mayores repercusiones en las relaciones bilaterales entre Ecuador y Brasil, se remite a la construcción de la Central Hidroeléctrica San Francisco (2000), mediante el consorcio conformado por Norberto Odebrecht y la empresa italiana de ingeniería Ansaldo. El monto inicial de la adjudicación del contrato fue de 286,8 millones de dólares, de los cuales 242,9 millones se financiaron con crédito del BNDES, en un plazo a pagar de 14 años. La construcción de la hidroeléctrica inició en febrero de 2004 y culminó en junio de 2007, reportando un costo total de 354.943.453 millones de dólares. Un año después de su apertura, la hidroeléctrica presentó fallas estructurales que causaron su paralización durante cinco meses, generando pérdidas cuantificadas en 200 mil dólares diarios, es decir un total de 43 millones dólares. Este evento desembocó en la expulsión de la empresa del país, por ende la suspensión de otros contratos adjudicados (hidroeléctrica Baba y Toachi-Pilatón) y la interrupción de relaciones diplomáticas durante dos meses.
Como parte de las repercusiones legales del conflicto de la Hidroeléctrica San Francisco, en el 2008, el gobierno ecuatoriano impuso una demanda contra el BNDES en la Cámara de Comercio Internacional de París, alegando que el convenio de crédito firmado entre el banco y Odebrecht presentaba condiciones lesivas y abusivas contra el Estado ecuatoriano. Finalmente, en julio de 2010, el gobierno ecuatoriano y la empresa Odebrecht acordaron que la empresa repararía todos los daños causados, sin que esto representé un costo adicional para el país, y adicionalmente la Contraloría General del Estado, impuso una glosa por USD 70,7 millones hacia la empresa.
Pese a las diferentes observaciones y controversias generadas por un desempeño cuestionable de la compañía Odebrecht, actualmente la empresa cuenta con nuevas perspectivas contractuales en el Ecuador. De hecho, es adjudicataria de la ejecución de la segunda fase del Metro Subterráneo del Distrito Metropolitano de Quito, contrato con un costo aproximado de 2005 millones, 505 millones adicionales a los planteados en el presupuesto referencial (El Comercio, 2015).
Frente a estas reflexiones, es necesario matizar los hechos descritos con el estado de las relaciones bilaterales entre ambos países, puesto que actualmente los mecanismos de cooperación regional gozan de una notablemente salud y estabilidad, más aun con la consolidación de las agendas de integración regional de infraestructura y energéticos promovidos por organismos supranacionales como UNASUR y la CELAC. Desde esta perspectiva, es importante destacar que el interés prioritario del gobierno ecuatoriano, es garantizar la soberanía del Estado sobre los recursos naturales y recuperar sus roles como un agente regulador de la dinámica económica interna y externa (Senplades, 2013). No obstante, las lecciones aprendidas que nos arroja la experiencia con Odebrecht y frente a las perspectivas de fortalecer la relaciones bilaterales con Brasil como aliado estratégico para la consolidación de un bloque regional, se plantea la necesidad de establecer adecuados mecanismos de control, regulación, transparencia y vigilancia permanentes en torno al desempeño de estos actores económicos para precautelar la soberanía del país.
Bibliografía
CAIC. (2007). Informe Final de la Auditoría Integral de la Deuda Ecuatorian. Quito: Ministerio de Económia y Finanzas.
Coalición Regional. (2015). Inversión de empresas brasileras en América Latina. Camargo Correâ, Odebrecht y OAS. Bogotá: Nomos S.A.
Congreso. (Registro Oficial Suplemento 418 de 10-sep-2004). Ley de Gestión Ambiental. Quito: Comisión de Legislación y Codificación.
El Comercio. (27 de abril de 2015). Multilaterales autorizan al Cabildo a renegociar el Metro. El Comercio.
Guerrero, N. C. (2012). La influencia político-comercial en las relaciones entre Ecuador y Brasil en los casos PETROBRAS y ODEBRECHT. Quito: Universidad Internacional del Ecuador.
Moreno, D. A. (2012). Impacto de la Política Exterior Brasileña en Sudamérica. Bogotá D.C.: Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones internacionales. Recuperado el mayo de 2015, de http://repository.javeriana.edu.co/bitstream/10554/2384/1/ArreazaMorenoDavid2012.pdf
Senplades. (2013). Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017. Quito: Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo.
[1] De acuerdo al artículo 20, la Ley de Gestión Ambiental, “el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deberá contar con la licencia respectiva, otorgada por el Ministerio del ramo”. Así también, el mencionado cuerpo legal define que la “Licencia Ambiental.- Es la autorización que otorga la autoridad competente a una persona natural o jurídica, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad. En ella se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario debe cumplir para prevenir, mitigar o corregir los efectos indeseables que el proyecto, obra o actividad autorizada pueda causar en el ambiente” (Congreso, Registro Oficial Suplemento 418 de 10-sep-2004).
