Los paraísos fiscales protegidos por la OMC

CDES [i]

En este último período de la globalización financiera, los paraísos fiscales reciben cada vez más una mayor atención, debido a las denuncias sobre su participación en la evasión fiscal y el lavado de dinero. Además, existe evidencia de que junto al incremento del comercio, también aumentan los flujos financieros ilícitos. Estas son algunas de las razones por la que los gobiernos nacionales tienen progresivamente mayores incentivos para elaborar políticas internas de regulación de los flujos financieros que intervienen en el comercio internacional. Sin embargo, esta profundización de la interconexión entre el régimen fiscal y comercial, podría abrir un tipo de controversias susceptibles de ser trasladadas a la arena controlada por la OMC, donde en tribunales y arbitrajes internacionales se corre el riesgo de subordinar las posibilidades nacionales de regulación tributaria.

Como un tema de investigación serio, la relación entre gobernanza fiscal y comercio internacional, ha surgido apenas hace unos diez años (Dietsch y Rixen 2016), por lo tanto no debería sorprender que al respecto exista poca literatura. A pesar de esto, es evidente que empieza a tratarse con mayor atención los impactos del comercio en los flujos que provienen de fuentes ilegítimas.  Por ejemplo, en relación a los servicios financieros, en el 2016, un estudio del Parlamento Europeo concluyó que sus acuerdos de libre comercio y asociación (TLC), no solamente incrementaron el comercio en los países en desarrollo, sino también sus flujos financieros ilícitos, es decir  los provenientes de la evasión, la elusión tributaria y el lavado de dinero; señalando una tendencia donde el mercado europeo fue utilizado como destino de los flujos financieros ilícitos provenientes de los países en desarrollo, por lo menos desde todos los países que habían sido estudiados: México, Sudáfrica, Serbia, República de Corea, Colombia y Perú (U.E., 2016; Grondona, 2017a).

Estas formas ilícitas de fuga de capitales provocan importantes pérdidas de recursos para los países no industrializados periféricos, que podrían servir para luchar contra la pobreza, disminuir la desigualdad social y emprender procesos de transformación de su matriz productiva. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) estima que en la región han ido aumentando progresivamente las salidas financieras ilícitas originadas en la manipulación de los precios de transferencia y la falsa facturación: entre 2004 y 2013, significaron el 2% del PIB regional y 3% de su comercio exterior, lo que representa USD 765 mil millones durante ese periodo. Si los países de la región hubieran estado en la posibilidad de controlar y gravar esas actividades, el mismo informe estima que se pudo haber rescatado alrededor de USD 31 mil millones cada año (CEPAL, 2017). La mayoría de los flujos que escapan de los países en desarrollo sirven para financiar a los países desarrollados, principalmente a Estados Unidos y la Unión Europea; además estos flujos están focalizados en categorías de productos asociados a cadenas de mundiales de producción, en particular pertenecientes a los automóviles, maquinaria y electrodomésticos (CEPAL, 2017; Spanjer y Matthew, 2017).

En este contexto las decisiones estatales para controlar estos flujos son bastante recientes. La iniciativa más notable es el proyecto BEPS (Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios), lanzado por la OCDE en el año 2013 (OCDE, 2013; Barreno, 2015), que consiste en un conjunto de medidas orientadas a facilitar la firma de convenios para combatir el secretismo financiero y el velo empresarial estructurado por entidades offshore. Desde los países en desarrollo, sin embargo, se  han hecho críticas a esta iniciativa liderada por el G20, debido a que no incluyen la revisión de los Tratados de Doble Tributación que actualmente operan para que los países importadores de capital –precisamente los menos desarrollados– estén impedidos de cobrar impuestos a corporaciones con origen en el país exportador de capital.

Una alternativa a los BEPS es la impulsada desde el G77, mediante una propuesta del gobierno de Ecuador para conformar un TaxBody, un cuerpo intergubernamental que podría normar, regular y acordar reglas generales a nivel multilateral para prevenir la evasión y elusión fiscal, y fomentar la cooperación internacional para hacer frente a los problemas generados por los paraísos fiscales. Ahora, tanto el BEPS como el TaxBody, dejan pendiente si en realidad estas iniciativas prestarán suficiente importancia a las interdependencias institucionales y estructurales que generan las políticas comerciales.

Así, en el vacío de una gobernanza global y la intensificación de los flujos ilícitos,  surgen respuestas de fortalecimiento de la política nacional que pueden ser impugnados desde reglas comerciales internacionales. Dos investigadores finlandeses, Teppo Eskelinen y Matti Ylönen (2017), publicaron recientemente un relevante artículo con dos estudios de caso sobre Panamá, donde se evidencia como las reglas de la OMC se pueden utilizar para impedir los intentos de los estados de sancionar el secretismo y la evasión fiscal. Lo que implicó que Panamá, considerado por la OCDE como un paraíso fiscal, haya elegido a la OMC como plataforma para defender su régimen de secreto bancario y empresarial, frente a “medidas defensivas” de Argentina y Colombia, y en ambos casos Panamá obtuvo un veredicto favorable.

En el primer caso, en diciembre de 2012, Panamá interpuso un reclamo ante la OMC, en contra de una gama de medidas que Argentina impuso a varios países que se rehusaron a firmar un acuerdo de intercambio de información tributaria.  Las medidas incluían un tratamiento fiscal menos favorable, así como la aplicación de normas para permitir el ingreso al mercado Argentino. Panamá, haciendo uso del cuerpo de los acuerdos comerciales que hacen referencia al comercio de servicios financieros cubiertos por el AGCS, argumentó que estas medidas discriminaban ilegalmente a los proveedores extranjeros  de servicios.

Argentina había argumentado que adoptó “medidas defensivas” para proteger sus arcas fiscales. Muchas de esas medidas estaban en consonancia con las recomendaciones de foros internacionales como el Foro Global para la Transparencia y el Intercambio de Información a los Fines Impositivos (Informe del Panel 7.527), así como con las pautas del G20 (Informe del Panel 7.527, 7.534).

Cabe señalar que el panel aceptó el argumento de Argentina de que las transacciones con entidades de países no cooperantes de información, permiten la evasión de impuestos (Informe del panel 7.655). También aceptó que la mayoría de las medidas impugnadas contribuían a proteger el sistema de recaudación de impuestos argentino y la prevenía el lavado de dinero (Informe del Panel 7.713, 7.717). Incluso se aceptó que las medidas tenían muy poco impacto restrictivo en el comercio internacional (con excepción de una medida específica) (Informe del panel 7.727). A pesar de todo esto, el Panel terminó fallando en contra de Argentina, debido a que determinó que trató de manera diferente a los servicios y a los proveedores de países “no cooperantes” (Informe del panel 3.1.a-h). En la misma línea, se consideró que las medidas de Argentina otorgaban un trato menos favorable a los servicios panameños (Informe del Panel 3.1 b-d).

En el segundo caso, Panamá utilizó los acuerdos comerciales para impugnar antimonopolio, ante el esfuerzo de Colombia en el 2009, para controlar el lavado de dinero que en gran medida es canalizado por Panamá (Informe del Grupo Especial). La falta de cooperación de las autoridades panameñas desalentó a Colombia de encontrar soluciones comunes (Informe del Panel, núm. 4.85); por lo tanto, Colombia optó por introducir nuevas medidas, que obligaban a ciertas importaciones panameñas (calzado y textiles) acceder únicamente por dos puertos “modernos” con mejores condiciones para el control del contrabando (Informe del Panel, núm. 4.5; núm. 7.217). Adicionalmente, Colombia estableció “precios indicativos” para impedir la manipulación de los precios de transferencia (Informe del Panel, núm. 2.11). Panamá cuestionó todas estas políticas ante la OMC, alegando que los precios indicativos en el sistema discrimina el impuesto interno en exceso a los impuestos sobre el consumo doméstico (Informe del Panel, núm. 4.18). Nuevamente, aunque el panel evaluador reconoció que las medidas habían sido tomadas racionalmente para garantizar la legislación colombiana y que eran importantes para minimizar el lavado de dinero y la falsa facturación; el organismo falló en contra de Colombia forzado al país a revisar sus políticas.

Este caso, una vez más, demuestra cómo un país puede verse obligado a priorizar el comercio antes que sus políticas contra el lavado de dinero, incluso cuando se trata de fenómenos cuyo impacto en el comercio es cuestionable. El efecto de estos fallos podría significar un riesgo elevado porque han puesto como precedente que los países pequeños pueden ser denunciados cuando intenten utilizar sus normas internas para resistir la evasión fiscal y el lavado de dinero, cuando la OMC considere que tengan implicaciones sobre el comercio internacional (Grondona, 2017b).

Además expresan, que la política fiscal progresiva de las jurisdicciones nacionales, no se encuentran necesariamente protegidas de los bloqueos que pueden imponer las políticas internacionales. Estos fallos también generan un efecto persuasivo que puede presionar a las autoridades públicas a adoptar un “enfriamiento regulatorio”, resultado de los riesgos de recibir sanciones frente a nuevas iniciativas legislativas o de regulación. Así, la asesora del Parlamento Europeo, Verónica Grondona (2017b), advierte que si estos casos se convierten en modelo o ejemplo, entonces la resolución de este tipo de conflictos, en el marco de las reglas de la OMC, podría limitar la capacidad de los estados para frenar la fuga de capitales, la evasión fiscal y el lavado de dinero. Además menciona, que los casos de Panamá, demuestran no sólo que los tratados de comercio bloquearon la capacidad de tomar decisiones de política de los países, sino que ayudaron a las guaridas fiscales a resistir las medidas internacionales que se toman en contra del secreto financiero.

Los casos resaltan la posibilidad de una disminución del espacio para elaborar políticas públicas contra los flujos financieros ilícitos, cuando un país logra usar los arbitrajes en el marco de la OMC, para impugnar normas anti-evasión de impuestos, precisamente en un momento de la economía mundial donde la fuga de capitales tiende a un aumento sin precedentes, generando importantes perjuicios principalmente para los países en desarrollo.

Referencias bibliográficas

CEPAL (2017). “Flujos financieros ilícitos en América Latina y el Caribe”. Consultado el 09 de septiembre de 2017.

Dietsch, P. & Rixen, T. (2016) “Global tax governance: what it is and why it matters”, in P. Dietsch and T. Rixen (eds) Global Tax Governance: What Is Wrong with It and How to Fix It, Colchester: ECPR Press

Grondona, Verónica (2017a). “TLC Mercosur-UE favorecerá el aumento de ilícitos financieros y la fuga de capitales”. Entrevista.Tiempo de Crisis.

Grondona, Verónica (2017b). “Libre comercio y evasion”. Página 12.

European Parliament (2017). “The inclusion of financial services in EU free trade and association agreements: Effects on money laundering, tax evasion and avoidance Ex-Post Impact Assessment”.

Barreno, Mar & Jorge Ferreras, Jaime Mas, Antoinette Musilek, Alfredo Ranz (2015). “El proyecto BEPS de la OCDE/g20: resultados de 2014”. Documentos (Instituto de Estudios Fiscales).

Spanjers Joseph & Matthew Salomon (2017). “Flujos financieros ilícitos desde y hacia los países en desarrollo: 2005-2014” Global Financial Integrity.

Teppo Eskelinen & Matti Ylönen (2017) Panama and the WTO: new constitutionalism of trade policy and global tax governance, Review of International Political Economy, 24:4, 629-656, DOI: 10.1080/09692290.2017.1321569

WTO (2009a) “Colombia – indicative prices and restrictions on ports of entry”, Report of the panel. WT/DS366/R. Geneva: WTO. WTO (2009b) “Colombia – indicative prices and restrictions on ports of entry”, Arbitration under Article 21.3(c) of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes. WT/DS366/13. Geneva: WTO. WTO (2015) “Argentina – measures relating to trade in goods and services”, Report of the Panel. WT/DS453/R. Geneva: WTO. WTO (2016) “Argentina – measures relating to trade in goods and services”, Report of the appellate body. WT/DS453/AB/R. Geneva: WTO.

[i] Contactar con nosotros a piturralde@cdes.org.ec, Pablo Iturralde, Director del Centro de Derechos Económicos y Sociales -CDES.